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Stiglitz Joseph E. - Il ruolo economico dello Stato |
Il punto di vista di un economista sull'intervento dello stato nell'economia, esposto in un linguaggio divulgativo. Questo volume ospita, oltre al saggio di Stiglitz, i commenti di un gruppo di importanti studiosi che analizzano la sua posizione e la discutono, allargando così la panoramica su un argomento sempre più al centro del dibattito economico, politico e sociale odierno.
| La recensione de L'Indice |
recensione di Rodano, G., L'Indice 1993, n. 5
(recensione pubblicata per l'edizione del 1992)
Si prova un pizzico di imbarazzo a recensire questo saggio. Esso deriva dal fatto che la seconda metà del libro è costituita, per così dire, da recensioni, o meglio da commenti di alcuni studiosi (tra cui M. Perlman, D. C. North, D. Bos e C. Freeman) sul saggio di Stiglitz, anche se va detto subito che molto spesso questi commenti (così come la bella presentazione di Flavio Delbono) finiscono coll'accrescere il valore del libro, arricchendo l'analisi di Stiglitz, mettendone in luce aspetti significativi e limiti, e consentendone, in definitiva, una lettura più ragionata. Del resto il tema del lavoro è proprio di quelli per cui c'è bisogno di una riflessione pacata e ragionata, se non altro perché, come osserva Stiglitz a un certo punto, "le opinioni sul ruolo appropriato del settore pubblico e di quello privato sono profondamente influenzate dall'ideologia, e dai preconcetti che abbiamo assorbito in precedenza". Questo peso dell'ideologia e dei preconcetti si riflette spesso in atteggiamenti incoerenti, per cui una persona che tende di solito a lamentarsi dell'"inefficienza, l'incompetenza e l'ingiustizia del settore pubblico" è la stessa che, di fronte a una disfunzione della società o dell'economia, è pronta ad affermare che "lo Stato dovrebbe fare qualcosa!". Tali atteggiamenti riflettono, in definitiva, una certa ingenuità di analisi. Quando deve analizzare la funzione economica dello Stato, la gente si contenta, di solito, di modelli semplici (o, appunto, ingenui). Il primo è quello dello Stato "demiurgo", di uno Stato, cioè, che ha la volontà e la capacità di perseguire quello che, con un po' di enfasi, viene talvolta chiamato da Stiglitz il Bene Pubblico. Il secondo modello è quelle che, per usare l'espressione di Douglas North, vede lo Stato come un "sistema mafioso", ovvero come qualcosa di non molto diverso da una macchina per redistribuire il reddito e la ricchezza a vantaggio della "classe politica" e dei suoi clientes. Di là dalle incoerenze dei singoli, a livello di sentire comune, si assiste a una sorta di pendolarità, ovvero, come dice sempre Stiglitz, a una alternanza tra fasi di euforia per il 'pubblico' e fasi di euforia per il'privato'". Per esempio, sappiamo che attualmente in Italia, e non solo da noi, l'opinione pubblica si sta indirizzando "verso una visione più favorevole al ridimensionamento del ruolo dello Stato" (Freeman); e una delle cose da capire è "se si è trattato di una momentanea interruzione verso il sempre maggiore coinvolgimento dello Stato nell'economia, o di un capovolgimento fondamentale di quella tendenza, che porterà lo Stato a essere relegato a un ruolo secondario per un lungo periodo di tempo" (ibid.). Nel suo lavoro Stiglitz non intende rispondere direttamente a questa domanda, anche se, a un certo punto, esprime la convinzione che le "opinioni, così strenuamente sostenute nei primi anni Ottanta, che propugnavano una più circoscritta presenza pubblica nelle attività economiche" stanno perdendo colpi, sicché "siamo forse all'inizio di un'era di maggior attività dello Stato". Il suo obiettivo, piuttosto, è quello di approfondire la conoscenza del ruolo economico dello Stato, in modo da contribuire al superamento dei due modelli ingenui di cui si è detto prima. E la sua preoccupazione è che, mentre sono ormai noti e riconosciuti i limiti del modello, per così dire "di sinistra" (quello, per intenderci, che idealizza lo Stato come un "despota benevolo" ed efficiente, capace di correggere i guasti del mercato, visto un po' come la causa di tutti i problemi), l'inadeguatezza del modello "di destra" (quello per cui l'intervento pubblico è inefficiente e distorsivo, e pertanto va ridotto al minimo, restituendo spazi al mercato, visto stavolta come la soluzione di tutti i problemi) "si manifesterà solo col tempo".
Stiglitz adotta per la sua analisi un "approccio economico", ovvero si chiede in che cosa lo Stato si distingue dagli altri soggetti e, soprattutto, dalle altre organizzazioni che operano nel sistema, per ricavarne conclusioni su quali sono le attività in cui lo Stato "ha un vantaggio comparato" nei confronti del mercato, e quali sono, invece, le attività in cui si trova in svantaggio. Anche se non si tratta - è chiaro - dell'unico approccio possibile, (per esempio, nei commenti della seconda metà del volume più di uno studioso enfatizza l'utilità di un approccio di tipo "storico") l'impiego degli strumenti e dei metodi della teoria economica per affrontare il problema si rivela, soprattutto nel trattamento di un maestro come Stiglitz, fecondo e chiarificatore. Ciò vale per la persona di cultura, cui principalmente si rivolge il libro. Ma vale anche per l'economista di professione (cui è ovviamente dedicato il ricco corredo di note e di riferimenti bibliografici), anche perché Stiglitz sintetizza le acquisizioni raggiunte sull'argomento dalla letteratura specializzata inserendole in un quadro interpretativo originale, che fa perno sulla rilevanza pervasiva, per lo Stato come già per il mercato, del tema delle asimmetrie informative.
Per Stliglitz i caratteri distintivi dello Stato, inteso come soggetto economico, sono due: "lo Stato è l'unica organizzazione l'appartenenza alla quale sia universale, e lo Stato ha un potere coercitivo non concesso a nessun'altra organizzazione economica". Entrambi i punti possono essere discussi, e lo stesso Stiglitz riporta e considera alcune obiezioni. Ma secondo lui le peculiarità del ruolo dello Stato nell'economia, i suoi successi e i suoi limiti, derivano proprio da queste caratteristiche. Alcune di queste peculiarità sono ovvie e, del resto, universalmente riconosciute: tutti sappiamo, per esempio, che lo Stato può usare i suoi poteri di coercizione economica per tassare i cittadini (cioè per imporre loro di contribuire alle proprie spese); così pure tutti sappiamo che lo Stato è "l'unica organizzazione economica che abbia il potere di imporre la redistribuzione" del reddito e della ricchezza tra i cittadini. Più in generale, dall'appartenenza universale e dal potere coercitivo derivano allo Stato quattro possibilità che in genere sono precluse ai privati: il potere di tassare, appunto, quello di proibire, quello di punire e quello (di solito sottovalutato ma non meno importante) di risparmiare sui costi di transazione in numerose situazioni caratterizzate da problemi di 'free riding' e di informazione asimmetrica.
Di qui, appunto, i vantaggi di cui dispone lo Stato per correggere i cosiddetti fallimenti dell'economia di mercato, ossia quelle situazioni in cui l'allocazione delle risorse realizzata dal mercato non appare soddisfacente sotto il profilo dell'efficienza (per la presenza di forme di mercato non concorrenziali, esternalità, beni pubblici o informazione asimmetrica) o sotto il profilo dell'equità, più sfuggente nel suo statuto teorico, ma altrettanto se non più decisivo per il giudizio sull'azione pubblica. La tesi di Stiglitz è che, "mentre la letteratura tradizionale considera i fallimenti dell'economia di mercato come delle eccezioni", si può dimostrare in modo rigoroso che le cose stanno esattamente al contrario: "è solo in circostanze eccezionali che il mercato è efficiente". Ma l'originalità dell'analisi di Stiglitz sta nel dedurre dalle caratteristiche distintive dell'appartenenza universale e del potere coercitivo anche i limiti che incontra l'azione dello Stato. Vi sono innanzitutto i problemi connessi alla "scelta della leadership": l'abilità di gestire le cose economiche è solo una delle diverse caratteristiche in base alle quali l'elettorato sceglie i leader; inoltre, l'elettorato non è in grado di acquisire informazioni adeguate su tale capacità dei leader (ancora il tema dell'informazione asimmetrica); e, del resto, non ha neppure sufficienti incentivi privati ad acquisirne. Ma la lista dei limiti è molto più lunga: si va da quelli posti alla politica dell'occupazione che derivano da esigenze di trasparenza e dalla difficoltà di misurare la produttività dei singoli dipendenti (essi di fatto impediscono la selezione e la remunerazione degli addetti secondo criteri di efficienza), a quelli, derivanti da esigenze analoghe, che riducono l'efficacia e i margini delle politiche redistributive. E ancora: lo Stato condivide col mercato le difficoltà di scelta razionale in condizioni di informazione imperfetta, e patisce ancora più del mercato il problema dei "mercati mancanti": se mancano i prezzi (cosa che per i beni offerti allo Stato avviene molto spesso), mancano i segnali più efficaci per guidare il processo di allocazione efficiente delle risorse. Infine, le ultime importanti cause di "fallimento dell'economia pubblica" richiamate da Stiglitz sono le limitazioni alla possibilità di trasferire i diritti di proprietà e la mancanza di concorrenza all'interno del settore pubblico.
Naturalmente Stiglitz non si sottrae al compito di fornire dei suggerimenti. Sulla base della sua analisi è in grado di enucleare dei principi generali che dovrebbero guidare l'azione pubblica. Si tratta di consigli saggi e condivisibili che, se adottati, migliorerebbero di parecchio le performance degli Stati. Ma sui consigli degli economisti ai politici c'è da ricordare, con Douglas North, che i politici hanno finito sempre col fare di testa loro: "ciò che era ragionevole per l'economista non lo era per il politico". Ne segue, secondo North, che "non ha molto senso predicare ai politici ciò che dovrebbero fare, ha più senso cercare di capire cosa possono fare".
Da qualche decennio gli economisti hanno preso a occuparsi anche del tema del 'policy maker' come soggetto economico. Ne è derivato un ramo della letteratura economica che è noto come "teoria della scelta pubblica" ('public choice'). Secondo North, però, i modelli standard della 'public choice' sono gravemente insoddisfacenti per due ragioni: "la prima, che non sanno cosa sia un'istituzione, e la seconda, che i politici agiscono come se stessero massimizzando la loro ricchezza personale". I modelli della 'public choice', cioè, estrapolano alla politica l'ambiente rarefatto e astorico nonché le caratteristiche di homo oeconomicus (calcolatore, massimizzante ed egoista) su cui la teoria economica (neoclassica) ha costruito i suoi risultati e i suoi successi. Nel caso dello studio delle scelte politiche e del funzionamento dello Stato questo approccio funziona solo in parte: i suoi risultati sono parziali, e spesso insoddisfacenti. C'è pertanto bisogno, come dice sempre North, di "sviluppare modelli politico-economici che siano al contempo istituzionalmente ricchi e capaci di tener conto di comportamenti più complessi di quelli considerati finora".
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