L' autonomia amministrativa delle regioni

Il libro costituisce una riflessione sul ruolo costituzionale delle Regioni: muovendo dalla centralità dell'amministrazione intesa come soggetto finalizzato alla cura concreta dell'interesse pubblico e collegando l'amministrazione regionale non alle materie, ma al ruolo della Regione come ente volto a promuovere e ad assolvere le finalità delle collettività rappresentate, viene confermata la vocazione amministrativa delle Regioni ed il loro carattere di entità a fini generali. Il sistema di riparto delle competenze elaborato in sede costituente era contraddistinto da una rigida ripartizione dei poteri legislativi e da una ripartizione delle funzioni amministrative caratterizzata da margini di apertura e dalla possibilità per le Regioni di operare anche al di fuori di quanto fosse loro garantito nella Carta fondamentale. Il presupposto per l'intervento del legislatore ordinario del 1997 con l'introduzione di una ripartizione razionale delle funzioni, che ha forzato e si è sovrapposta a quella descritta in Costituzione, si è fondato proprio sulla necessità di creare un sistema funzionale, in grado di ovviare agli inconvenienti propri dei modelli rigidi di ripartizione delle competenze. Nel libro, illustrando l'intervenuta riforma del Titolo V, viene sottolineato come la portata amministrativa delle Regioni sia stata amplificata: non è l'inversione del criterio di ripartizione delle competenze legislative a costituire l'elemento qualificante del nuovo modello, ma l'aver posto il favor per i Comuni quale criterio base nell'attribuzione delle funzioni amministrative e l'aver riconosciuto al principio di sussidiarietà e agli altri criteri ad esso funzionali il compito di garantire l'elasticità del sistema, assegnando al contempo all'amministrazione regionale e locale tutte le funzioni e i compiti amministrativi riguardanti la tutela degli interessi e la promozione dello sviluppo delle comunità locali. Peraltro, la coesistenza nel nuovo modello costituzionale di due distinte clausole generali - la potestà legislativa residuale regionale e il favor per i Comuni nell'attribuzione delle funzioni amministrative - rafforza la necessità di una stretta cooperazione nell'area amministrativa infrastatale costituendo, quest'ultima, l'ambito amministrativo unitario che dovrà superare il frazionamento delle capacità degli enti territoriali che ha contraddistinto in passato le loro strutture amministrative consentendo ampi spazi di intervento statale. D'altronde, il processo di integrazione europea e quello di globalizzazione impongono strutture amministrative articolate, flessibili, dotate di solidi rapporti di collaborazione per poter soddisfare tempestivamente i bisogni della collettività, adeguandosi alla inevitabile evoluzione. Nella disamina compiuta viene altresì evidenziata l'indefettibilità di una clausola di chiusura del sistema, indipendentemente dalla sua esplicitazione nella Costituzione riformata, che trova necessario fondamento, come in tutti gli ordinamenti con una struttura articolata, nel principio di unità.
Il lavoro si articola in tre parti: nella prima, dopo aver ricostruito le vicende storiche che hanno condotto all'adozione di una forma di stato regionale, vengono evidenziate le ragioni della scelta di un sistema ad amministrazione duale, per poi procedere all'esame del contenuto dell'autonomia amministrativa regionale, secondo l'attuazione che è stata data all'originaria formulazione dell'art. 118 Cost. Nella seconda parte viene esaminata la riforma amministrativa realizzata a Costituzione invariata alla fine degli anni Novanta, prestando una particolare attenzione alla ricostruzione del principio di sussidiarietà e procedendo ad un raffronto diacritico con l'esperienza comunitaria e quella tedesca. Infine, nella terza parte, viene esaminata la riforma del Titolo V della Costituzione nelle prime forme di attuazione.