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Guido Melis

Editore: Il Mulino
Anno edizione: 1996
Tipo: Libro tecnico professionale
Pagine: 596 p.
  • EAN: 9788815056689

recensione di Marucco, D., L'Indice 1997, n. 3

"Una storia generale dell'amministrazione (...) non mi pare ancora possibile: troppi ritardi ha accumulato in passato la storiografia italiana delle istituzioni; troppo limitati appaiono ancora oggi (...) i sondaggi sulle fonti, specialmente su quelle archivistiche. Mancano soprattutto, in Italia, quei grandi lavori di raccolta e pubblicazione delle fonti, repertori biografici, indagini di statistica o sociologia amministrativa che in altri Paesi hanno rappresentato la spina dorsale sulla quale innestare gli approfondimenti più particolari". Con questa premessa Melis licenziava alle stampe, nel 1988, il suo volume "Due modelli di amministrazione tra liberalismo e fascismo. Burocrazie tradizionali e nuovi apparati" (Ministero per i beni culturali e ambientali) in cui analizza uno dei nodi centrali del paradigma amministrativo italiano, ossia il contrastato rapporto tra amministrazione tradizionale e amministrazione dell'efficienza. Dopo meno di un decennio Melis ci consegna un profilo storico dell'amministrazione del nostro paese dall'unità a oggi, corredato di una bibliografia critica e di un prezioso indice per argomenti. Sono stati, infatti, anni assai operosi, in cui egli ha lavorato da un lato alla creazione degli strumenti per la ricerca, dall'altro all'approfondimento dei temi meno frequentati dagli storici, facendo ampio ricorso alle fonti archivistiche, indispensabili soprattutto per lo studio dei "rami bassi" dell'amministrazione, e intrattenendo un costante dialogo con tutte le discipline interessate all'argomento secondo le proprie ottiche peculiari. Emerge una lezione di metodo: i grandi "affreschi" non scaturiscono da mere intuizioni interpretative, bensì dalla ricostruzione attenta e circostanziata dei diversi momenti letti alla luce del processo di continuità-rottura-integrazione che governa le vicende storiche.
Nella breve ma succosa introduzione al volume Melis fornisce al lettore tre chiavi di lettura della storia amministrativa dall'unità a oggi. Il nesso che unisce amministrazione e andamento dello sviluppo economico-produttivo; la tendenza al sovrapporsi dei modelli organizzativi; il conflitto tra diverse culture dell'amministrazione contrassegnano, a suo giudizio, la vicenda italiana. Ricompresa in esse, ma degna di essere segnalata a parte, è anche l'ansia di riforma dell'assetto amministrativo che, proprio perché destinata a trovare sempre risposte parziali, spesso esaurientesi in modesti miglioramenti delle condizioni economiche degli impiegati, costituisce una dinamica costante dell'intero processo secolare. Nei tentativi di riforma esperiti a varie riprese nel corso del tempo emerge assai nitidamente il complesso rapporto che lega politica e amministrazione, ma anche la pluralità di anime esistenti all'interno dello stesso corpo burocratico. Ne offrono testimonianza, tra le altre, le iniziative degli anni cinquanta e dei primi anni sessanta del nostro secolo con le Commissioni Lucifredi prima e Medici poi, significativi esempi di una stagione di impegno delle forze democristiane per il rinnovamento dello Stato. Il fallimento di entrambe, da imputarsi anche ai limiti intrinseci alle proposte nonché alla loro formulazione del tutto esterna agli apparati burocratici, mette in luce però, specie nel caso della Commissione Medici, il delinearsi da questo momento di un nuovo corso della politica democristiana nei confronti dell'amministrazione - assecondata dall'atteggiamento sostanzialmente "distratto" dei partiti della sinistra rispetto a tale problema -, volto non più alle riforme ma alla creazione di un legame stabile e privilegiato tra il partito al governo e una forza essenziale alla gestione del potere. La storia dell'amministrazione delineata da Melis non conosce né buchi neri né argomenti minori: esemplari in proposito sono le pagine dedicate alla Repubblica sociale, in cui l'analisi documenta la sopravvivenza di una continuità burocratica insensibile agli "strappi" politici e istituzionali. La salvaguardia degli archivi e la conservazione delle carte d'ufficio risulta infatti per molti funzionari il modo per difendere il ruolo neutrale dell'amministrazione, compito che costituisce il patrimonio fondamentale della tradizione burocratica italiana.
Nella ricostruzione del lungo iter spiccano figure di rilievo, veri e propri "grand commis" del Regno e dell'Italia repubblicana, di cui l'autore restituisce, quando non addirittura la memoria, il ruolo di cerniera tra amministrazione, politica e società. Ma emerge altresì il mondo degli impiegati pubblici come categoria a sé stante, dotata di identità, di professionalità, di un proprio codice di valori, di specifiche strategie di comportamento, ma soprattutto di una funzione peculiare nella dinamica che investe i rapporti tra i ceti sociali. L'amministrazione si rivela pertanto come un corpo vivo, un tessuto sì di categorie, procedure, norme, ma anche di relazioni tra uomini (le donne arriveranno tardi) inseriti in un universo ispirato a una logica gerarchica e a rapporti fiduciari. Sotto questo profilo si possono leggere i frutti dell'apertura agli interessi della storia sociale e cogliere, soprattutto nelle pagine dedicate da un lato ai luoghi del potere burocratico e ai segni dell'eccellenza delle sue funzioni, dall'altro al progressivo formarsi di una lingua burocratica, spunti da sviluppare secondo gli indirizzi della semiotica e dell'analisi del linguaggio. Nel volume trovano collocazione e sintesi i risultati di un'intera stagione di studi e degli orientamenti di alcune generazioni di storici. Il lavoro di Melis permette quindi una sorta di bilancio del percorso compiuto dalla storia delle istituzioni come disciplina autonoma, degli indirizzi da essa seguiti, del cammino che resta ancora da compiere. Dove, come per l'Italia repubblicana e in particolare per gli anni successivi al centro-sinistra, l'attenzione degli storici è stata finora abbastanza limitata, la trattazione indica piste di ricerca e propone interrogativi; dove il lavoro degli studiosi è stato più intenso, come per il periodo crispino e giolittiano o per quella figura chiave dell'ordinamento amministrativo italiano che è il prefetto, vengono proposte letture critiche originali. Interessante, ad esempio, il ridimensionamento del giudizio sulla politica di Crispi verso l'amministrazione che, nelle pagine a essa dedicate da Melis, appare assai meno percorsa e invasa dall'interventismo dello statista siciliano di quanto per lo più si creda. Altrettanto dicasi per i prefetti: la centralità del loro ruolo lungo tutta l'esperienza liberale dipende in larga parte secondo Melis, che anche in questo caso sfata un luogo comune, dal rispetto che viene sostanzialmente accordato da Crispi, da Giolitti e financo da Mussolini, se si eccettuano gli anni dell'ascesa al potere, all'autonomia del percorso di tale carriera pubblica.
Come risalta anche dai caratteri peculiari della vicenda secolare dell'amministrazione del nostro paese, che l'autore individua - come si è detto - nella prevalenza delle stratificazioni, degli intrecci e della sovrapposizione dei fenomeni rispetto all'affermazione di modelli semplici e lineari, degna di particolare interesse è la genesi, per lo più empirica, di procedure e di apparati di tipo nuovo. Melis dedica ad esempio pagine di raro acume alle novità introdotte nel diritto dalle situazioni di pubblica calamità. Esperienze come il terremoto di Messina del 1908 offrono, proprio per la necessità di fare fronte a esigenze eccezionali e immediate, l'occasione di sperimentare un'amministrazione dell'efficienza, affidata a corpi tecnici e svincolata dalle lente e macchinose procedure dell'amministrazione tradizionale. Quasi inconsapevolmente le pubbliche calamità, così come gli interventi straordinari, fungono da laboratorio per nuove ulteriori esperienze, di cui l'amministrazione per enti costituirà l'esito più compiuto e duraturo nel tempo.
La ricostruzione di Melis offre conferma ad alcune delle tesi formulate nel corso degli ultimi decenni dagli studiosi che, come Aquarone, Caracciolo, Cassese, Giannini, Pavone, Rotelli, Ruffilli e altri ancora, maggiormente hanno contribuito a innovare la ricerca storica sull'amministrazione italiana. L'analisi dell'ordinamento interno dei singoli ministeri e del loro funzionamento corrobora la convinzione che la struttura dell'amministrazione per ministeri, impostata da Cavour, non sia così lineare, uniforme e duratura come a lungo si è creduto. Analogamente, per quanto concerne il compito di coordinamento affidato ai prefetti e il sistema ispettivo, la verifica della loro sostanziale fragilità e inefficienza rafforza l'immagine di uno Stato unitario connotato, al di là delle apparenze, da un centralismo assai debole. Anche il decollo amministrativo, che Melis colloca nel periodo giolittiano, risulta prodotto assai più dal decollo industriale che da una politica di "nation-building" nei decenni immediatamente successivi all'unità. Ma ciò che l'analisi di Melis documenta in modo particolarmente efficace è il salto di qualità nel ruolo svolto dalla burocrazia in seno alla società italiana a seguito della sua espansione fin dall'inizio del Novecento: essa occupa infatti una posizione di centralità rispetto al ceto medio, nuovo gruppo sociale emergente, e da questo momento la questione amministrativa assume, per mai più perderli lungo tutto l'arco del nostro secolo, i caratteri di grande questione sociale.