Sulle carte interminate. Un ceto di impiegati tra privato e pubblico: i segretari comunali in Italia, 1860-1915

Raffaele Romanelli

Editore: Il Mulino
Anno edizione: 1989
Pagine: 332 p.
  • EAN: 9788815020703
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recensione di Meriggi, M., L'Indice 1989, n. 9

I temi affrontati in questo saggio possono essere ricondotti a un denominatore comune: l'equilibrio malcerto, nell'esperienza storica dell'Italia liberale, dei confini tra stato e comunità, tra pubblico e privato, tra centro e periferia, nel contesto della crescita di un'autonoma società civile e del parallelo processo di omologazione pubblica della medesima. È questa, di Romanelli, la prima ricostruzione di grande respiro che abbia abbandonato il piano, apparentemente lineare, dei dibattiti politici e legislativi in tema di autonomie e accentramento amministrativo per calarsi sul terreno della 'costituzione materiale'; un'operazione doverosa e irrinunciabile, specie per un paese contraddistinto dalla predominanza di moduli civili local-regionali, con le intuibili conseguenze sul piano degli esiti, localmente differenziati, dell'intreccio tra normazione omogenea e specificità delle periferie.
La scelta accentratrice del 1865 fu davvero tale? Le vicende dei segretari comunali - che della subordinazione normativa delle comunità locali al centro avrebbero dovuto essere gli agenti principali - non sembrano, in realtà, avallare una lettura così unilaterale (e così consueta, dal punto di vista storiografico) di quel processo. Rispetto a quanto fu variamente sancito dalle legislazioni preunitarie, essi persero infatti tutta una serie di garanzie che avevano fatto, sin lì, la loro forza. La legge del 1865 impose ovunque i segretari, ma non li considerò funzionari di stato, attribuendo alle amministrazioni locali la facoltà di nominarli, licenziarli e retribuirli a proprio piacimento. Nella realtà del Mezzogiorno, prima dell'unificazione ignara della presenza di organi elettivi comunali, la legge accentratrice del 1865 rese i segretari non solo 'despoti', ma anche - e forse soprattutto 'ostaggi' in mano alle consorterie locali, e fin dunque per introdurre di fatto un'autonomia di coloritura clientelistico-baronale. Ma per altri versi perfino nella Lombardia, così gelosa delle proprie tradizioni autonomistiche e così critica nei confronti delle norme sancite nel 1865, la questione dei segretari si risolse in una direzione che concedeva non poco alle sollecitazioni locali, pur inserendole in un sistema controllato dal centro.
Pubblici funzionari o liberi professionisti? Pur investiti di una funzione pubblicistica, i segretari comunali risultavano legati ai comuni in forza di un contratto d'impiego di tipo privatistico, che non prevedeva garanzie di stabilità, progressioni di carriera, diritto alla pensione. All'alta pretesa teorica del ruolo faceva perciò riscontro uno 'status' giuridico inadeguato a renderlo concretamente praticabile. Era, questa, una delle contraddizioni naturali di un sistema i cui paradigmi ideali si situavano in una luce massimamente garantista, all'insegna di un principio di economicità che dalla dottrina si travasava intero nella prassi legislativa. Si trattava - come scrive l'autore (p. 189) - di un aspetto emblematico di quel confronto "che nei decenni dell'Italia liberale" contrapponeva "la supremazia del potere d'imperio dello stato" alla "prevalenza della società civile", chiamando direttamente in causa "i fondamenti stessi del sistema liberale".
Passando dalla prospettiva storico-istituzionale a quella storico-sociale sono, a ben vedere, gli stessi nodi a tornare puntuali al pettine. Le mosse vicende che punteggiano lo sforzo dei segretari di darsi un'identità collettiva, attraverso esperimenti associazionistici che risalgono ai primi anni '60 - e dei quali, prima di questo studio, la storiografia era totalmente ignara - restituiscono l'immagine di un segmento di società perennemente in bilico tra un fisiologico localismo e l'aspirazione a trascenderlo, tra un modello 'privatistico-borghese' ed uno 'burocratico-borghese'. Per chiarire queste dinamiche Romanelli si è servito di un ricco filone documentario, costituito dall''efflorescenza' di stampa periodica che in quei decenni prepara, accompagna e commenta i congressi delle associazioni di categoria. Ne risulta uno spaccato storiografico straordinariamente fitto, il cui soggetto va individuato, oltre che nella messa a fuoco del profilo emergente di un piccolo ceto sociale, nel processo stesso di omologazione istituzionale elementare della società civile del paese.
Riunendosi in congressi che avrebbero voluto proporsi come nazionali, ma che in realtà, a dispetto delle pretese, erano di respiro local-regionale, o imparando a conoscersi come soggetto collettivo sulle pagine di testate nate e morte nel giro di una stagione, i segretari si fecero attori di un processo di diffusa circolazione "medio-bassa" del sapere liberal-borghese; nel momento in cui lo apprendevano, trasmisero e diffusero un alfabeto giuridico di base, il cui radicamento costituì il presupposto della graduale integrazione delle società locali nella "moderna comunità nazionale".
Sono queste, che costituiscono il cuore dei capitoli centrali, le pagine più felici e suggestive del volume, la cui immediatezza un poco si stempera nella parte conclusiva, in cui si segue l"'epilogo giolittiano" della vicenda, presentato soprattutto sulla base di fonti parlamentari.
Quando si parla di loro nelle aule della Camera, i segretari appaiono sempre meno frammenti della società civile, e sempre più soggetto istituzionale. È del resto questo, l'esito fattuale di una dialettica tipica dei primi decenni dell'Italia liberale, e smussata invece e compressa dalla svolta di fine secolo. L'approdo legislativo del 1902 - pur non privo di elementi che fanno pensare a un perdurante rispetto per i paradigmi "privatistici" - si esplicita infatti nell'attribuzione ai segretari di una pensione pubblica e nella fissazione di norme garantiste relative alla stabilità del posto. Elementi di tutela giuridica, dunque, di una figura che si avvia a divenire "quasi-burocratica" e a identificarsi con lo stato, contro l'alternativa, a lungo attuale, del mercato, ricavandone spazi di impermeabilità rispetto ai condizionamenti delle amministrazioni locali. Sempre più 'despota', sempre meno 'ostaggio' delle dinamiche municipali, il segretario comunale si troverà d'ora in avanti a interloquire con corpi elettivi nei quali una componente popolare tende a sostituirsi non di rado all'omogeneo notabilato delle origini. È forse questa la ragione per la quale i legislatori all'inizio del secolo decidono di sciogliere un'ambiguità che in precedenza hanno a lungo ritenuta naturale, e in un certo senso omogenea alla logica di base del sistema liberale?