Modelli di solidarietà. Politica e riforme sociali nelle democrazie

Maurizio Ferrera

Editore: Il Mulino
Collana: Studi e ricerche
Anno edizione: 1993
Pagine: 352 p.
  • EAN: 9788815040442

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recensione di Zincone, G., L'Indice 1994, n. 7

La questione solidarietà pubblica e dei confini entro cui deve operare è il tema chiave del dibattito politico in corso. Il livello assai elevato dei prelievi fiscali e contributivi da destinare a servizi e indennità sociali, il drenaggio di denaro privato o l'immissione di denaro nuovo, con conseguente inflazionistiche, sono tra i principali motivi che spingono i conservatori a chiedere un tetto nel prelievo pubblico e un limite alla creazione di moneta. Quali confini si debbano porre alla solidarietà, se si debba pagare più con prelievi fiscali o con contributi, se debba ricevere solo chi ha versato i contributi, se debba ricevere di più chi ha versato o pagato di più, sono domande alle quali i progetti di riforma del welfare state devono cercare di rispondere. Ci si chiede, ad esempio, se le pensioni debbano essere uguali per tutti o commisurate al reddito e quale fetta debbano sostituire del reddito perso con il ritiro dal lavoro. Se la pensione uguale per tutti è irrisoria quell'essere uguale per tutti perde valore. Quale spazio va dato alle assicurazioni integrative private o pubbliche La destri e la sinistra oggi, in Italia e nel mondo, si definiscono per le risposte che danno a questi quesiti.
Ferrera risponde solo nell'ultimo capitolo. "Un nuovo mix tra universalismo leggero, con ancoramento comunitario, e particolarismo occupazionale, locale, o, al limite individuale, tra standardizzazione e diversificazione, tra copertura obbligatoria e copertura volontaria ecc. si profila come il modello di solidarietà più probabile e forse più ragionevole nel contesto europeo per il futuro più o meno prossimo". Detto altrimenti una quota di base uguale per tutti, poi aggiunte in base alla collocazione geografica, ad assicurazioni di categoria private o pubbliche e persino ad assicurazioni private magari incentivate da facilitazioni fiscali. Il fatto è che la macedonia proposta da Ferrera può essere formata da quantità molto variabili dei diversi frutti e il suo sapore può risultare molto diverso.
Tutto il libro di Ferrera mira a spiegare perché certi paesi abbiano avuto sistemi di sicurezza sociale occupazionali (cioè basati su mutue e con prestazioni diverse a seconda del reddito e dell'occupazione di partenza) e perché altri paesi abbiano avuto invece sistemi universalistici (cioè basati su sistemi di sicurezza nazionale e con prestazioni uguali per tutti o almeno ispirate a criteri standard) e perché infine in altri paesi - come l'Italia - si ritrovino sistemi misti. Alla fine del libro, però, Ferrera rileva che le differenze tra i welfare europei stanno diminuendo. In questo, come in altri campi, assistiamo a un processo di convergenza delle politiche pubbliche dei singoli stati europei. In questo, come in altri campi, dovremmo esserne lieti se la convergenza avvenisse intorno a una politica pubblica più equa ed efficace. Ferrera pensa che sia così e forse ha ragione, però per capire i termini reali del problema occorre fare un passo avanti. L'autore stesso propone di farlo nelle conclusioni, quando indica le prospettive della ricerca sul welfare.
Se andiamo verso sistemi misti occorre capire se il minimo uguale per tutti sia in grado di garantire livelli decenti di reddito, di cura, di istruzione. E, nel caso il minimo fosse inadeguato bisognerebbe verificare quanta parte della popolazione sia in grado di procurarsi assicurazioni integrative sufficienti. Se questa parte si avvicinasse alla totalità il quadro non sarebbe molto diverso. Intendo dire che tra un sistema prevalentemente occupazionale che copre quasi toni, quindi anche le categorie più svantaggiate, e un sistema prevalentemente universalista che dà un minimo sufficiente e quindi garantisce anche i meno abbienti non c'è una differenza drammatica. D'altra parte sistemi universalisti che denso prestazioni quasi simboliche o sistemi occupazionali che coinvolgono solco un ristretto numero di categorie sono egualmente inospitali per gli svantaggiati.
Ferrera si è posto l'obiettivo di analizzare il perché della diversità nei modelli di copertura - occupazionismo di contro a universalismo - e ha poi cercato di capire perché certi sistemi nati in un modo abbiano, nel corso del tempo, dirottato diventando magari sistemi misti. Nel far questo Ferrera costruisce un modello di spiegazione sincretico, che tiene cioè conto di vari approcci e li amalgama. Questo carattere "riassuntivo" del libro di Ferrera e la sua argomentazione piana ne faranno un ottimo strumento didattico.
Veniamo allora alle spiegazioni che egli propone. Il cambiamento nel welfare avviene perché si crea uno squilibrio tra soluzioni praticate e nuovi problemi, per risolvere i quali le vecchie politiche non bastano più. Questo è il tassello "funzionalista" della spiegazione di Ferrera: le soluzioni mutano per adeguarsi ai nuovi problemi. Così l'invecchiamento delle popolazioni europee porta a rivedere il sistema pensionistico (non va dimenticato però che questo invecchiamento non è uguale ovunque). Ma soprattutto esso si scontra con welfare dai "passati istituzionali diversi' e questo è il tassello neoistituzionalista delle spiegazione: l'innovazione percorre spesso vie già battute in passato. Più in generale il mutamento è condizionato da diversi fattori: il profilo della struttura economico-occupazionale, il profilo della politica pubblico-amministrativo, e il profilo che riguarda gli attori politici (i partiti, i sindacati ecc.). Una ragione, ad esempio, che ha fatto accettare i sistemi universalistici è la costituzione di un'aspra coalizione di "categorie di rischio". Qui Ferrera riprende un'idea di Baldwin: nessuna categoria accetta di entrare in uno schema di assicurazione pubblica se pensa di perderci troppo. Se i rischi sono molto diversificati, ad esempio perché la struttura economica del paese è troppo eterogenea, magari spaccata in due tra lavoratori dipendenti e indipendenti, allora non converrà entrare in un programma comune. La spaccatura riguarda non solo il rapporto tra addetti all'industria e addetti all'agricoltura, ma anche il tipo di conduzione: in un sistema ad agricoltura arretrata i proprietari non vorranno pagare gli oneri, in un sistema a gestione capitalistica o costituito di ricchi proprietari contadini l'assicurazione comune diventa possibile. Questa è una tesi avanzata anche da Flora e dagli scandinavi Rorpi e Esping-Andersen. Bisogna allora vedere come si presenta la struttura globale dell'occupazione, quando gli operai dell'industria cominciano ad aver bisogno di sicurezza e il welfare decolla, e cosa capita dopo che - nel secondo dopoguerra - lo stato sociale si consolida e sì estende fortemente. Ma Ferrera, come pure Flora, considera a ragione rilevanti non solo la segmentazione occupazionale, ma anche quella politica. Contano pure le fratture politico-organizzative, quelle che derivano da diversità linguistiche,. etniche, religiose, dalla contrapposizione chiesa-stato. Insomma l'universalismo sarebbe la ricompensa per l'omogeneità sociale e politica.
Le variabili politiche svolgono un ruolo di rilievo per Ferrera. L'esperienza del passato, abbiamo detto, può intrappolare il mutamento, così come l'imitazione dall'estero può costituire uno stimolo utile, ma anche un inutile invito a cambiare in peggio.
In fondo il libro di Ferrera - proprio per la ricchezza di fattori individuati come responsabili del mutamento - ci rimanda al ruolo degli attori politici. Al progetto che nella mappa del contesto - fatto di strutture occupazionali, di passate decisioni, di spaccature politiche, di suggerimenti stranieri - il decisore politico persegue. Ma conta pure la decisione minuta. Il modello universalista è passato in Svezia - ce lo ricorda Ferrera - per il solo voto di un transfuga liberale. Se a livello di spiegazione generale ciò che conta sono i contesti economici, sociali e politici, in casi circoscritti, può rispuntare dispettoso il naso di Cleopatra.